Hải Phòng, ngày 15 tháng 11 năm 2019

Hoàn thiện khung pháp lý trong quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định phê duyệt đề án tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước (DNNN), trọng tâm là Tập đoàn kinh tế nhà nước, Tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011-2015, qua đó thể hiện rõ quyết tâm của Đảng và Chính phủ trong việc tái cơ cấu bộ phận cấu thành rất quan trọng của nền kinh tế đó chính là DNNN. Trong hoàn cảnh đó, việc thiết kế xây dựng một Luật về đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp đảm bảo được các mục tiêu về DNNN đã nêu ra tại đề án tái cơ cấu là: Điều tiết nền  kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô; tăng sức cạnh tranh và đầu tư sinh lời; bảo đảm cung cấp dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội, an ninh công cộng và an ninh quốc phòng là việc không dễ và đã nhận được rất nhiều ý kiến tham gia đóng góp từ các tổ chức, chuyên gia trong nước và quốc tế.

Ảnh minh hoạ: BD

Như vậy, với định hướng chỉ đạo của Đảng tại Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương khoá VI về việc cần tiếp tục sắp xếp, đổi mới mạnh mẽ doanh nghiệp nhà nước, giữ vững vai trò nòng cốt, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước điều tiết nền kinh tế, ổn định kinh tế vĩ mô. Đồng thời với việc mở rộng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp, phải tăng cường vai trò và sự giám sát, kiểm tra của đại diện chủ sở hữu nhà nước, nhất là trong việc phê duyệt điều lệ, quyết định chiến lược phát triển sản xuất, kinh doanh, quản lý vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp. Điều này đã khẳng định, Nghị quyết của Đảng đã và đang được các Bộ, ngành triển khai quyết liệt để sớm đưa vào thực thi, góp phần tăng cường phát triển kinh tế - tài chính đất nước trong giai đoạn mới.

Sự cần thiết xây dựng Luật

Doanh nghiệp nhà nước của Việt Nam được hình thành trong thời kỳ kế hoạch hoá tập trung, dưới hình thức là các tổng công ty, các liên hiệp xí nghiệp và các DNNN độc lập. Trong những năm qua doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đã có những đóng góp quan trọng trong phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Thậm chí trong nhiều giai đoạn lịch sử, DNNN đã thực sự chiếm vị trí, vai trò chủ đạo-đầu tàu của nền kinh tế. Tuy nhiên, trên thực tế còn nhiều bất cập trong các chính sách, pháp luật đã ban hành, những tồn tại yếu kém trong tổ chức quản lý, sử dụng vốn và tài sản tại các DNNN. Đặc biệt, liên quan đến đầu tư vốn nhà nước và quản trị doanh nghiệp, mặc dù từ thời điểm tháng 7/2010, các DNNN bắt buộc phải đăng ký pháp nhân theo Luật Doanh nghiệp hàng loạt các quy định dưới Luật  mang tính điều hành của Chính phủ và các Bộ, ngành vẫn tiếp tục được ban hành mới hoặc duy trì hiệu lực thi hành trên thực tế. Điều này dẫn tới hệ quả và hậu quả như chồng chéo hay mâu thuẫn nhau, tính dễ thay đổi và khó kiểm tra, giám sát trong khâu ban hành của cơ quan quyền lực nhà nước như Quốc hội hay UBTVQH và các cơ quan  chức năng khác.

Ngoài ra, như ở các quốc gia đã và đang chuyển đổi mô hình  kinh tế, việc chuyển đổi các DNNN sang các loại hình DN khác là một công việc hệ trọng và thường kéo dài, do đó tạo thành một lĩnh vực chuyên biệt cần phải được điều chỉnh bởi Luật do cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội ban hành thay cho các Nghị định, Thông tư hướng dẫn của Chính phủ và các cơ quan chức năng khác

Chính bởi những khoảng trống pháp lý như vậy đòi hỏi khách quan phải có một luật riêng biệt, độc lập nhằm quản lý sử dụng vốn, tài sản của nhà nước tại các doanh nghiệp, phát huy cao nhất hiệu quả đồng vốn được nhà nước đầu tư  tại các doanh nghiệp đó. Vậy Luật đó được thiết kế như thế nào, phạm vi và đối tượng điều chỉnh ra sao, nội hàm đến đâu… là những nội dung đã được cơ quan hoạch định chính sách, các chuyên gia trong và ngoài nước cùng quan tâm thảo luận tại Hội thảo về định hướng và quan điểm xây dựng Luật quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Một số nội dung đáng lưu ý khi thiết kế Luật

Theo ý kiến của nhiều chuyên gia, để Luật này thực sự chặt chẽ, điều chỉnh đúng phạm vi và đối tượng thì trước tiên phải xác định lại chuẩn xác, thống nhất một số khái niệm cơ bản như “vốn nhà nước” được nói đến trong luật là gì, khái niệm DNNN được xác định như thế nào? Ông Nguyễn Đức Tặng-nguyên Phó Cục trưởng Cục Tài chính doanh nghiệp cho rằng, trong các văn bản pháp luật hiện hành khái niệm “vốn nhà nước” không rõ ràng, chưa chuẩn xác và nhất quán. Trong khi Luật Đầu tư 2005 vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sách, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước và vốn đầu tư khác của nhà nước. Luật Đấu thầu 2005 quy định vốn nhà nước ngoài các loại vốn như trên còn có vốn đầu tư của DNNN. Theo Nghị định 99/2012/NĐ-CP thì vốn nhà nước của các DN gồm vốn nhà nước tại các công ty TNHH 100% vốn nhà nước do các Bộ, UBND cấp tỉnh quản lý hoặc được giao quản lý và vốn đầu tư của các công ty mẹ có 100% vốn nhà nước vào các công ty con và công ty liên kết. Những quy định như vậy không chỉ làm cho tính nhất quán của văn bản pháp luật không đảm bảo mà còn làm sai lệch phạm vi, đối tượng quản lý khiến cho phương thức quản lý phức tạp, khó khăn.

TS. Vũ Nhữ Thăng-Viện Chiến lược và chính sách Tài chính cũng cho rằng Vốn nhà nước đầu tư cần thống nhất trên hai nội dung: Thứ nhất, vốn nhà nước được NSNN đầu tư một lần khi thàh lập doanh nghiệp hoặc tăng vốn trong quá trình hoạt động kinh doanh, từ nguồn Quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, Quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp… không bao gồm vốn vay (vốn tín dụng ưu đãi, vốn tín dụng từ NHTM, vốn tín dụng đầu tư phát triển, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh). Thứ hai, vốn nhà nước chỉ đầu tư vào doanh nghiệp cấp I (công ty mẹ) do đó chủ sở hữu có quyền quyết định, trách nhiệm quản lý và giám sát đối với phần vốn đầu tư vào DN cấp I, không coi việc sử dụng nguồn vốn công ty mẹ đầu tư vào doanh nghiệp khác là vốn đầu tư.

Đối với khái niệm DNNN ông Tặng cũng cho rằng: theo Luật Doanh nghiệp năm 2005, DNNN là doanh nghiệp trong đó nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ. Tuy nhiên, do khái niệm vốn nhà nước chưa rõ như đã phân tích ở trên nên thực tế hiện nay những doanh nghiệp là công ty con của các công ty mẹ thuộc tập đoàn, tông công ty có 100% vốn nhà nước đều được gọi và xếp vào DNNN. Điều đó dẫn đến bất cập trong việc xác định phạm vi, đối tượng điều chỉnh của nhiều văn bản quy phạm pháp luật.

Một nội dung khác được các chuyên gia hết sức lưu ý khi tiến hành thiết kế luật này, đó là  mô hình phân cấp trong thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước. Theo các quy định tại Nghị định 25/2010/NĐ-CP ngày 19/3/2010; Nghị định 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 của Chính phủ. Hiện nay DNNN bao gồm 2 dạng chính là DNNN độc lập và DNNN là công ty mẹ trong nhóm công ty theo hình thức công ty mẹ-công ty con và trong tập đoàn kinh tế nhà nước do Thủ tướng Chính phủ trực tiếp thực hiện và uỷ quyền cho một sóo bộ ngành có liên quan thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu; công ty mẹ trong nhóm công ty theo hình thức công ty mẹ-công ty con do Bộ, ngành thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu; công ty mẹ trong nhóm công ty theo hình thức công ty mẹ-công ty con do UBND cấp tỉnh thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu; công ty được chuyển đổi từ công ty nhà nước độc lập trực thuộc Bộ, UBND cấp tỉnh do Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) thực hiện quyền chủ sở hữu. Như vậy, có thể thấy việc phân cấp trong thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước PGS.TS Đặng Văn Thanh cho rằng để lành mạnh hoá tài chính trong DNNN, trước hết cần có quy định pháp lý về nghĩa vụ và quyền của Đại diện chủ sở hữu trong việc huy động, tổ chức và sử dụng nguồn lực cho hoạt động kinh doanh. Thực hiện triệt để hơn việc tách chức năng thực hiện các quyền chủ sở hữu với chức năng quản lý hành chính nhà nước; tách bạch rõ ràng thực hiện quyền chủ sở hữu với quyền chủ động kinh doanh của doanh nghiệp, tôn trọng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong kinh doanh của doanh nghiệp. Hoàn thiện cơ chế phân cấp việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước theo nguyên tắc có một đầu mối chịu trách nhiệm chính, thực hiện nhiệm vụ theo dõi, tổng hợp tình hình quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước và phân tích, đánh giá hiệu quả sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước, kể cả các tập đoàn kinh tế, tổng công ty đặc biệt.

Đặc biệt, cần xây dựng hệ thống kiểm tra, giám sát đủ năng lực và điều kiện về quản lý vốn, tài sản tại các DNNN, trước hết là tại các tập đoàn kinh tế, tổng công ty song song với việc tăng tính trách nhiệm của các cơ quan quản lý. Về vấn đề này, TS Lê Đăng Doanh, nguyên Viện trưởng Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương trong “Báo cáo rà soát pháp luật và khuyến nghị liên quan đến xây dựng Luật Đầu tư và Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp” cho rằng việc tăng cường các hoạt động giám sát của nhà nước trong Luật này nhằm đạt được các mục tiêu chung như: việc đầu tư vốn nhà nước vào nền kinh tế không làm ảnh hưởng tiêu cực đến sự phát triển của khu vực kinh tế tư nhân và sự vận hành của các nguyên lý thị trường của nền kinh tế theo hướng dân chủ, minh bạch và cạnh tranh lành mạnh; bảo đảm hiệu quả các khoản tài chính đầu tư được xác định bằng việc hoàn thành các nhiệm vụ được giao và bảo đảm hiệu quả quản trị doanh nghiệp được xác định bằng tính ổn định của cấu trúc doanh nghiệp, báo cáo minh bạch và tăng cường tính cạnh tranh của doanh nghiệp.

Những ý kiến đóng góp của các chuyên gia kinh tế về những nội dung liên quan đến dự thảo Luật  tại Hội thảo cũng như qua các diễn đàn khác sẽ được cơ quan chức năng nghiên cứu, tiếp thu và chỉnh sửa để hoàn thiện trước khi trình Chính phủ và Quốc hội.

(Theo Cổng thông tin điện tử Bộ Tài chính)